Der Bundesrat
Faktenblatt, 13.06.2025
Worum geht es?
Die Schweiz und die EU haben 1999 das Freizügigkeitsabkommen (FZA) abgeschlossen. Das
FZA erlaubt es EU-Staatsangehörigen und ihren Familienangehörigen, unter gewissen Bedin-
gungen in der Schweiz zu leben, zu arbeiten und zu studieren. Für Schweizerinnen und
Schweizer gelten die gleichen Bedingungen in den EU-Staaten. Die arbeitsmarktorientierte
Zu- und Wegwanderung steht dabei im Vordergrund.
2004 erliess die EU die Richtlinie 2004/38/EG (sog. Unionsbürgerrichtlinie). Diese Richtlinie
regelt das Recht von EU-Staatsangehörigen, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu
bewegen und aufzuhalten. Sie räumt hingegen keine politischen Rechte ein, insbesondere
kein aktives oder passives Wahlrecht.
Im Zug der Stabilisierung des bilateralen Wegs soll das FZA aktualisiert werden. Für die Per-
sonenfreizügigkeit mit der EU übernimmt die Schweiz dabei teilweise die Richtlinie
2004/38/EG. Die Migration im Rahmen des FZA bleibt weiterhin auf die Erwerbstätigkeit aus-
gerichtet. Damit kann die Schweizer Wirtschaft mit den erforderlichen Fachkräften verstärkt,
aber auch das Schweizer Sozialsystem geschützt werden. Weiter werden die Bestimmungen
in der Schweizer Bundesverfassung in Sachen strafrechtliche Landesverweisung respektiert.
Schliesslich wird das Meldeverfahren für wirtschaftlich motivierte Kurzaufenthalte beibehalten.
Grundzüge
Die Richtlinie 2004/38/EG wird massgeschneidert auf die Schweiz übernommen und mit einem
wirksamen dreistufigen Schutzdispositiv verknüpft, welches Ausnahmen und Absicherungen
umfasst. Als Ausnahmen gelten bewusste, explizite Abweichungen von Regelungen, die in der
Richtlinie 2004/38/EG eigentlich vorgesehen wären; Absicherungen hingegen sind Massnah-
men innerhalb des bestehenden rechtlichen Rahmens der Richtlinie. Eine konkretisierte
Schutzklausel ergänzt das Schutzdispositiv.
Ausnahmen:
•
Landesverweisung: Dank einer Ausnahme wahrt die Schweiz die Vorgaben der Bundes-
verfassung zur strafrechtlichen Landesverweisung. Die Schweiz übernimmt somit keine
Bestimmung, die betreffend Landesverweisung über das bestehende FZA hinausgeht. Es
ist keine Änderung der Bundesverfassung (BV) oder des Strafgesetzbuches (StGB) nötig.
Die Landesverweisung von straffälligen ausländischen Staatsangehörigen erfolgt weiter-
hin gemäss bisheriger Gesetzgebung (Art. 121 BV, Art. 66a ff. StGB).
•
Daueraufenthalt und Sozialhilfe: Das in der Richtlinie 2004/38/EG vorgesehene Dauer-
aufenthaltsrecht, welches EU-Staatsangehörigen und ihren Familienangehörigen nach
fünfjährigem Aufenthalt zusteht, steht in der Schweiz nur Erwerbstätigen und ihren Fami-
lienangehörigen offen. Perioden von vollständiger Sozialhilfeabhängigkeit von sechs Mo-
naten oder mehr zählen für die Berechnung der Fünfjahresfrist nicht.
Absicherungen:
•
Entzug des Aufenthaltsrechts: Die Schweiz kann den Aufenthalt als Erwerbstätige von un-
freiwillig arbeitslosen Personen und ihren Familienangehörigen beenden, wenn diese sich
nicht um ihre Erwerbsintegration bemühen und nicht mit Behörden wie z.B. den öffentli-
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chen Arbeitsvermittlungszentren (RAV) kooperieren, um eine Stelle zu finden. Der miss-
bräuchliche Bezug von staatlichen Leistungen wie Sozialhilfe- oder Arbeitslosengelder
kann wie bisher zum Entzug des Aufenthaltsrechts führen.
•
Meldepflicht: Das bisherige Meldeverfahren in der Schweiz für Stellenantretende im Kurz-
aufenthalt (bis zu drei Monaten) wird beibehalten, was Arbeitsmarktkontrollen ermöglicht.
Die Meldepflicht wird auf selbstständig Erwerbstätige ausgedehnt. Damit wird verhindert,
dass die auf 90 Tage beschränkte Dienstleistungsfreiheit umgangen werden kann.
Schutzklausel:
•
Konkretisierung: Die Schweiz und die EU haben sich auf eine Konkretisierung der beste-
henden Schutzklausel (Art. 14 Abs. 2 FZA) in einem neuen Artikel geeinigt. Die Vertrags-
parteien können die konkretisierte Schutzklausel bei schwerwiegenden wirtschaftlichen
oder sozialen Problemen auslösen, die aufgrund der Personenfreizügigkeit entstanden
sind.
•
Gemischter Ausschuss / Schiedsgericht: Will die Schweiz die Schutzklausel und die dazu-
gehörenden Schutzmassnahmen anwenden, gelangt sie zunächst an den Gemischten
Ausschuss (GA) des FZA. Einigen sich die Schweiz und die EU nicht im GA, kann die
Schweiz ein Schiedsgericht anrufen. Das Schiedsgericht prüft, ob die Voraussetzungen für
Schutzmassnahmen gegeben sind. Bei einem positiven Entscheid kann die Schweiz ei-
genständig Schutzmassnahmen ergreifen. Führen die Schutzmassnahmen zu einem Un-
gleichgewicht der Rechte und Pflichten der Vertragsparteien unter dem FZA, könnte die
EU als Reaktion Ausgleichsmassnahmen im Rahmen des FZA ergreifen, die verhältnis-
mässig sein müssen. Bei einem negativen Entscheid des Schiedsgerichts kann die
Schweiz trotzdem Schutzmassnahmen ergreifen. Wenn aber die EU der Ansicht ist, dass
diese Massnahmen das FZA verletzen, könnte sie ein Streitbeilegungsverfahren anstreben
und Ausgleichsmassnahmen im Rahmen aller Binnenmarktabkommen (mit Ausnahme der
Landwirtschaft) ergreifen.
•
Ordentliches Verfahren / dringliches Verfahren: Im ordentlichen Verfahren kann die Anru-
fung der Schutzklausel nach einer Konsultation im GA von 60 Tagen dem Schiedsgericht
vorgelegt werden. Liegt eine dringliche Situation vor, verkürzt sich die Konsultation im GA
auf 30 Tage. Sowohl im ordentlichen als auch im dringlichen Verfahren muss das Schieds-
gericht innert sechs Monaten ab Konstituierung entscheiden, ob die Anwendung der
Schutzklausel gerechtfertigt ist. Beim dringlichen Verfahren kann die Schweiz eine vorläu-
fige Anwendung von Schutzmassnahmen bereits während des Verfahrens bis zum defini-
tiven Entscheid beantragen. Das Schiedsgericht muss innert 30 Tagen über einen solchen
Antrag entscheiden.
Weitere Vereinbarungen:
•
Grenzgänger: Grenzgängerinnen und Grenzgänger erhalten weiterhin eine Sonderbe-
scheinigung, wie bereits heute. Auch die geltende Grenzgängerdefinition bleibt bestehen.
•
Immobilienerwerb: Die bisherige Ausnahme gilt weiterhin. Der Erwerb von Immobilien
durch Ausländerinnen und Ausländer zu Spekulations- oder Anlagezwecken bleibt verbo-
ten.
•
Biometrische Identitätskarten: Schweizer Bürgerinnen und Bürger können selbst entschei-
den, ob sie eine solche Karte beantragen. Nicht-biometrische Identitätskarten verlieren
nach einer elfjährigen Übergangsfrist ihre Gültigkeit für Reisen in die EU. Die Verwendung
nicht-biometrischer Identitätskarten in der Schweiz bleibt möglich.
•
Übergangsfrist: Betreffend die Übernahme der Richtlinie 2004/38/EG hat der Bundesrat
eine Übergangsfrist von zwei Jahren ausgehandelt, was insbesondere für die kantonale
Umsetzung von grossem Nutzen ist. Zudem konnte erreicht werden, dass Aufenthaltspe-
rioden vor Inkrafttreten des aufdatierten Abkommens nicht rückwirkend an den Erwerb des
Daueraufenthalts für Erwerbstätige angerechnet werden.
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•
Niederlassungsbewilligung: Die Niederlassungsbewilligung (Ausweis C) wird durch das
neue Daueraufenthaltsrecht nicht ersetzt. Die Niederlassungsbewilligung ist an Integrati-
onskriterien geknüpft (z.B. Kenntnisse einer Landessprache) und ist eine Voraussetzung
für den Erwerb des Schweizer Bürgerrechts. Mit der EU wurde vereinbart, dass neu für alle
EU-Staatsangehörige eine Mindestdauer von fünf Jahren gelten soll, bis für sie eine Nie-
derlassungsbewilligung infrage kommt. Heute gelten für einige EU-Mitgliedstaaten fünf und
für andere zehn Jahre. Für EU-Staatsangehörige in der Schweiz würde damit dieselbe
einheitliche Mindestdauer gelten wie für Schweizerinnen und Schweizer in der EU.
•
Studiengebühren: Fragen im Zusammenhang mit dem Zugang von EU-Studierenden zu
einer Schweizer Hochschule sowie zu Stipendien fallen weiterhin nicht unter das FZA. EU-
Studierende haben also weiterhin keinen Anspruch auf Zugang zu einer Schweizer Hoch-
schule oder zu Stipendien in der Schweiz. Die Schweiz verpflichtet sich jedoch, EU-Stu-
dierende künftig bei den Studiengebühren von überwiegend öffentlich finanzierten univer-
sitären Hochschulen und Fachhochschulen gleich zu behandeln wie Schweizer Studie-
rende. Auch Schweizer Studierende werden künftig in der ganzen EU die gleichen Stu-
diengebühren wie EU-Studierende bezahlen. Dies gilt auch für allfällige Unterstützungs-
mechanismen für Studiengebühren. Bezüglich dem Gesamtanteil an EU-Studierenden in
der Schweiz wird im Abkommen festgehalten, dass dieser nicht verringert werden soll.
Daraus entsteht den Schweizer Hochschulen jedoch keine Verpflichtung, ihr Zulassungs-
system anzupassen. Der prüfungsfreie Zugang für schweizerische Maturandinnen und Ma-
turanden zu Hochschulen in der Schweiz bleibt damit unangetastet.
Umsetzung in der Schweiz
Das Schutzdispositiv, welches im Zusammenhang mit der massgeschneiderten Übernahme
der Richtlinie 2004/38/EG sowie weiterer EU-Rechtsakte ins FZA ausgehandelt wurde, wird
durch inländische Umsetzungs- und Begleitmassnahmen ergänzt.
•
Daueraufenthalt und Sozialhilfe: Das Daueraufenthaltsrecht für Erwerbstätige und ihre Fa-
milienangehörigen wird nur auf Gesuch hin geprüft und allenfalls gewährt. Das Dauer-
aufenthaltsrecht erlischt, wenn es in missbräuchlicher oder betrügerischer Weise geltend
gemacht wurde. Grenzgängerinnen und Grenzgänger sowie Studierende und Nichter-
werbstätige aus der EU können kein Daueraufenthaltsrecht geltend machen und haben
keinen Anspruch auf Sozialhilfe. Hierzu braucht es eine Präzisierung des Ausländer- und
Integrationsgesetzes (AIG).
•
Entzug des Aufenthaltsrechts: Unfreiwillig arbeitslos gewordene EU-Staatsangehörige
müssen sich beim RAV anmelden. Wird die vereinbarte Wiedereingliederungsstrategie
nicht eingehalten, gibt es eine Meldung des RAV an die Migrationsbehörde. Wenn EU-
Staatsangehörige sechs Monate nach Ablauf der Arbeitslosenentschädigung noch keine
neue Stelle gefunden haben, erlischt ihr Aufenthaltsrecht als Erwerbstätige, ausser sie
können darlegen, dass sie innert angemessener Frist Aussicht auf eine neue Stelle haben.
Hierzu braucht es eine Präzisierung des AIG und des Arbeitsvermittlungsgesetzes (AVG).
•
Meldepflicht bei kurzfristiger Erwerbstätigkeit: Die Pflicht zur Benutzung des Online-Mel-
deverfahrens wird neu im Entsendegesetz verankert. Somit wird sichergestellt, dass für
alle Personen aus der EU, die in der Schweiz für höchstens drei Monate arbeiten wollen,
eine Meldung abgesetzt werden muss, unabhängig davon, ob es sich um Angestellte oder
Selbstständige handelt. Die Meldung dient der Überprüfung der Lohn- und Arbeitsbedin-
gungen sowie der Verhinderung der Umgehung der auf 90 Tage beschränkten Dienstleis-
tungsfreiheit.
•
Schutzklausel: Die Voraussetzungen für die Auslösung der Schutzklausel, das Ergreifen
allfälliger Schutzmassnahmen sowie die Zuständigkeiten und das Verfahren werden im
Rahmen des Ausländer- und Integrationsgesetzes (AIG) konkretisiert.
Im AIG werden in folgenden Bereichen Schwellenwerte festgelegt: Nettozuwanderung,
Grenzgängerbeschäftigung, Arbeitslosigkeit und Sozialhilfebezug. Wird ein Schwellenwert
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überschritten, so muss der Bundesrat die Auslösung der Schutzklausel prüfen. In folgen-
den Bereichen werden Indikatoren festgelegt: Zuwanderung, Arbeitsmarkt, soziale Sicher-
heit, Wohnungswesen und Verkehr. Zeigt ein Indikator an, kann der Bundesrat die Auslö-
sung der Schutzklausel ebenfalls prüfen. Die Höhe der Schwellenwerte wird in der Verord-
nung definiert. Die Kantone haben die Möglichkeit, beim Bundesrat die Prüfung der Auslö-
sung der Schutzklausel zu beantragen und geeignete regionale oder kantonale Schutz-
massnahmen vorzuschlagen.
Vor der Aktivierung des Schutzklauselverfahrens und vor dem Ergreifen von Schutzmass-
nahmen konsultiert der Bundesrat die parlamentarischen Kommissionen, die Kantone und
die Sozialpartner. FZA-kompatible Massnahmen haben Vorrang. Der Bundesrat kann als
Schutzmassnahmen jedoch auch Abweichungen (wie beispielsweise Höchstzahlen für be-
stimmte Aufenthaltskategorien, die Prüfung des Inländervorrangs oder die vorgängige
Kontrolle der Lohn- und Arbeitsbedingungen) einführen, sofern dies zur Beseitigung der
Störung erforderlich ist. Reichen die im AIG bereits vorgesehenen Massnahmen nicht aus
oder werden andere Schutzmassnahmen benötigt, um auf eine gewisse Situation zu rea-
gieren, unterbreitet der Bundesrat dem Parlament eine entsprechende Vorlage.
•
Umsetzungs- und Begleitmassnahmen zu den Studiengebühren: Um die künftige Nicht-
Diskriminierung betreffend Studiengebühren zwischen EU- und Schweizer Studierenden
umzusetzen, muss das ETH-Gesetz angepasst werden. Was die kantonalen universitären
Hochschulen und die kantonalen Fachhochschulen anbelangt, so werden in verschiede-
nen Kantonen Anpassungen der entsprechenden Rechtserlasse notwendig sein.
Durch die Nicht-Diskriminierung bei den Studiengebühren entstehen gewissen Hochschu-
len Mindereinnahmen, die durch eine Begleitmassnahme abgefedert werden sollen. Dazu
ist eine Anpassung des Hochschulförderungs- und -koordinationsgesetzes (HFKG) not-
wendig. Diese sieht vor, dass der Bund 50 Prozent der Mindereinnahmen von kantonalen
Hochschulen für vier Jahre übernimmt.
Bedeutung für die Schweiz
Die Schweiz ist auch in Zukunft auf die Zuwanderung von EU-Staatsangehörigen angewiesen,
um ihren Arbeits- und Fachkräftebedarf zu decken. Das aufdatierte FZA definiert den dafür
notwendigen rechtlichen Rahmen und ermöglicht einen unkomplizierten Zugang zum Arbeits-
kräftepotential der EU. Gleichzeitig gewährleistet ein umfassendes Schutzdispositiv im Zuwan-
derungsbereich,
•
dass die Zuwanderung aus der EU arbeitsmarktorientiert bleibt;
•
dass weiterhin die Landesverweisung von straffälligen Ausländerinnen und Ausländern
gemäss bisheriger Gesetzgebung möglich ist;
•
dass negative Folgen für die Schweizer Sozialsysteme abgewendet und allfällige Miss-
bräuche bekämpft werden.
Mit der neu konzipierten Schutzklausel erhält das Schweizer Schutzdispositiv zudem ein zu-
sätzliches Instrument für den Fall, dass die Zuwanderung zu schwerwiegenden wirtschaftli-
chen oder sozialen Problemen führt.
Konkret
•
Schutzklausel
: Die Zahl der Grenzgängerinnen und Grenzgänger im Tessin steigt stetig
an. Gleichzeitig gibt es im Tessin mehr Stau, volle öffentliche Verkehrsmittel und eine stei-
gende Arbeitslosigkeit, besonders im Verkauf und Baugewerbe. Der Kanton Tessin kann
dem Bundesrat einen Antrag stellen, um das Verfahren zur Aktivierung der Schutzklausel
zu prüfen und beschränkte Schutzmassnahmen für die Region vorzuschlagen. Wenn der
Schwellenwert bei der Grenzgängerbeschäftigung in der ganzen Schweiz erreicht ist,
muss
der Bundesrat prüfen, ob die Schutzklausel aktiviert werden soll. Falls der Bundesrat
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feststellt, dass durch die Anwendung des FZA schwere wirtschaftliche und soziale Prob-
leme vorliegen, kann er dem GA einen Antrag zum Ergreifen von Schutzmassnahmen stel-
len. Trifft der GA innert drei Monaten keine Entscheidung, kann der Bundesrat das
Schiedsgericht anrufen. Dieses prüft, ob tatsächlich schwere wirtschaftliche Probleme vor-
liegen. Bei einem positivem Entscheid des Schiedsgerichts kann die Schweiz gewisse
Schutzmassnahmen ergreifen (z.B. Kontingente für EU-Grenzgängerinnen und Grenzgän-
ger in den Bereichen Verkauf und Baugewerbe) und die EU kann gegebenenfalls geeig-
nete Ausgleichmassnahmen beschliessen.
•
Vorteil Personenfreizügigkeit für Schweizerinnen und Schweizer in der EU:
Eine Gra-
fikdesignerin aus Zürich hat ein Jobangebot in München erhalten. Dank dem FZA kann sie
weiterhin ohne grossen Aufwand nach Deutschland ziehen. Sie muss keinen Visumsan-
trag stellen oder eine Arbeitserlaubnis beantragen. Sie hat dieselben Rechte und Arbeits-
bedingungen wie ihre deutschen Arbeitskolleginnen und -kollegen. Ihr Freund hat einen
Studienplatz an einer Hochschule in München erhalten und möchte sie begleiten. Dank
dem aufdatierten FZA darf er bei den Semestergebühren nicht diskriminiert werden und
bezahlt die gleich hohen Studiengebühren wie deutsche Studierende.
•
Keine Einwanderung in Sozialhilfe:
Ein ausgebildeter Pfleger aus Lyon beginnt am
Centre hospitalier universitaire vaudois
(CHUV) in Lausanne zu arbeiten. Sollte er seinen
Job verlieren und arbeitslos werden, ist er verpflichtet, sich beim RAV anzumelden und mit
den Behörden im Hinblick auf eine rasche Wiedereingliederung in den Arbeitsmarkt zu
kooperieren. Tut er dies nicht, kann er den Status als Erwerbstätiger verlieren. Mit dem
aufdatierten FZA darf er dauerhaft in der Schweiz bleiben, wenn er fünf Jahre in der
Schweiz gearbeitet hat und nicht sechs Monate oder mehr vollständig von Sozialhilfe ab-
hängig war bzw. ist.